miércoles, 26 de octubre de 2011

Derogación del principio de definitividad en el juicio de amparo indirecto administrativo

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A partir del 4 de octubre de 2011, fecha en que entró en vigor la reforma constitucional publicada el 6 de junio de 2011, el artículo 107, fracción IV, constitucional establece:

“IV. En materia administrativa el amparo procede, además, contra actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y que causen agravio no reparable mediante algún medio de defensa legal. Será necesario agotar estos medios de defensa siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado, con los mismos alcances que los que prevé la ley reglamentaria y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con dicha ley.
No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa si el acto reclamado carece de fundamentación o cuando sólo se aleguen violaciones directas a esta Constitución […]”

De donde puede concluirse que, a partir del 4 de octubre de 2011, sólo es necesario agotar un medio ordinario de defensa, antes de acudir al amparo en contra de un acto administrativo, si se satisfacen los siguientes requisitos:

- Que la promoción del juicio, recurso o medio de defensa ordinario permita obtener la suspensión del acto administrativo impugnado.

- Que esa suspensión tenga los mismos alcances que los previstos en la ley reglamentaria del juicio de amparo.

- Que en el medio ordinario de defensa no se exijan mayores requisitos que los que la Ley de Amparo prevé para conceder la suspensión definitiva.

- Que el plazo para obtener la suspensión en el medio ordinario de defensa no sea mayor al previsto en la Ley de Amparo para el otorgamiento de la suspensión provisional.

Los 3 primeros requisitos ya se encontraban previstos en el texto anterior pero no ocurre lo mismo con el último, que implica, de hecho, la derogación del principio de definitividad en el juicio de amparo indirecto en materia administrativa.

Si tomamos en cuenta que el artículo 148 de la Ley de Amparo establece que, en amparo indirecto, el acuerdo sobre admisión o desechamiento de la demanda debe emitirse dentro de las veinticuatro horas siguientes a su presentación y que, además, el artículo 130 de la misma ley prevé que la suspensión provisional se acuerde “con la sola presentación de la demanda de amparo”, podemos concluir que el plazo para resolver sobre la suspensión provisional, en el juicio de amparo, es básicamente de veinticuatro horas contadas a partir del momento de la presentación de la demanda de amparo.

Por lo anterior, a partir del 4 de octubre de 2011,  en materia administrativa ya no es necesario agotar ningún medio de defensa ordinario antes de acudir al amparo indirecto puesto que ninguna ley que prevea juicio, recurso o medio de impugnación ordinarios establece plazo menor o, al menos, igual a 24 horas para resolver sobre la suspensión y, por tanto, no se cumple el requisito adicionado por el legislador constitucional; ello lleva a concluir que, de hecho, se derogó el principio de definitividad del juicio de amparo en materia administrativa.

Sin embargo, debe tenerse presente que los juicios de amparo que hayan iniciado mediante presentación de demanda hasta el 3 de octubre de 2011 (día anterior al inicio de vigencia de la reforma constitucional de 6 de junio de 2011), se rigen por las disposiciones anteriores, incluyendo el texto constitucional, pues el artículo tercero transitorio de la reforma constitucional publicada el 6 de junio de 2011 establece:

“Tercero. Los juicios de amparo iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto, continuarán tramitándose hasta su resolución final conforme a las disposiciones aplicables vigentes a su inicio, salvo por lo que se refiere a las disposiciones relativas al sobreseimiento por inactividad procesal y caducidad de la instancia, así como el cumplimiento y ejecución de las sentencias de amparo.”

Lo anterior es relevante porque, por ejemplo, el 29 de junio de 2011 la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la contradicción de tesis 244/2011 y sustentó la jurisprudencia (texto aprobado en sesión privada de 6 de julio de 2011, pendiente de publicación en el Semanario Judicial de la Federación): 

“TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. LA LEY ORGÁNICA RELATIVA NO EXIGE MAYORES REQUISITOS PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN DEL ACTO IMPUGNADO QUE LOS PREVISTOS EN LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE PREVIO AL JUICIO DE AMPARO DEBE PROMOVERSE EL JUICIO DE NULIDAD ANTE AQUÉL. De los artículos 31 y del 99 al 106 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, se advierte que ésta no exige mayores requisitos para otorgar la suspensión del acto impugnado en el juicio de nulidad que los consignados en los artículos 124 y 125 de la Ley de Amparo para conceder la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo, toda vez que ambos ordenamientos instituyen condiciones esencialmente iguales, pues sus diferencias, derivadas de la naturaleza jurídica propia de cada juicio, son irrelevantes. Lo anterior es así, en atención a que en ambos juicios la suspensión puede solicitarse en cualquier etapa mientras no se dicte sentencia ejecutoriada; el otorgamiento de la medida precautoria la condiciona el órgano competente a que no se cause perjuicio al interés general o social ni se contravengan disposiciones de orden público, así como a que se otorgue garantía de los daños y perjuicios que puedan ocasionarse. Sin que sea obstáculo para ello, que en el último párrafo del artículo 104 de la citada Ley Orgánica, se establezca que para que surta efectos la suspensión el actor debe otorgar garantía mediante billete de depósito o fianza, a diferencia de la Ley de Amparo, que no dispone forma alguna de otorgar la garantía, porque tal exigencia no es, propiamente, un requisito para conceder la suspensión, sino de su eficacia. Por tanto, el juicio de amparo indirecto es improcedente contra las resoluciones impugnables a través del juicio de nulidad, si éste no se agota previamente, con la salvedad de que no habrá obligación de promoverlo en los casos en que se actualice alguna otra excepción al principio de definitividad que, según ha definido la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, prevé la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo.
Contradicción de tesis 244/2011.- Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Quinto, Décimo Cuarto y Décimo Quinto, todos en Materia Administrativa del Primer Circuito.- 29 de junio de 2011.- Cinco votos.- Ponente: Sergio A. Valls Hernández.- Secretario: José Álvaro Vargas Ornelas.
LICENCIADO MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ, SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, C E R T I F I C A: Que en términos de lo dispuesto por el punto octavo del Acuerdo General 1/2007 de trece de junio de dos mil siete, emitido por la Segunda Sala, modificado el uno de septiembre de dos mil diez; y 78, fracción XXVIII, del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el rubro y texto de la anterior jurisprudencia fueron aprobados en sesión privada del seis de julio de dos mil once.- México, Distrito Federal, a seis de julio de dos mil once.- Doy fe.”


Dicho criterio, como ya precisamos, rige sólo para juicios de amparo cuya demanda se haya presentado hasta el 3 de octubre de 2011 puesto que las demandas presentadas a partir del 4 de los mismos mes y año ya se rigen por el texto reformado del artículo 107, fracción IV, constitucional y, tratándose de la suspensión en el juicio contencioso administrativo del Distrito Federal, si bien prevé que puede otorgarse la suspensión, el artículo 90 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal establece:

“Artículo 90.- Dentro del término de 48 horas de haber recibido la demanda, el Presidente del Tribunal la turnará al Magistrado que corresponda.”

Sin que el Magistrado Presidente del referido tribunal tenga facultades para resolver sobre la suspensión, puesto que el artículo 99 de la citada ley orgánica dispone:

“Artículo 99.- La suspensión de la ejecución de los actos que se impugnan, sólo podrá ser acordada por el Magistrado Instructor que conozca del asunto, haciéndolo del conocimiento inmediato de las autoridades demandadas para su cumplimiento.”

También debe tomarse en cuenta que la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal no establece plazo expreso para que el Magistrado Instructor acuerde sobre la admisión de la demanda de nulidad ni sobre la solicitud de suspensión que pudiera haberse hecho en la misma, por lo que debe considerarse aplicable el plazo genérico de 3 días previsto en el artículo 75 de la referida ley:

“Artículo 75.- Cuando la Ley no señale plazo para la práctica de alguna actuación, éste será de tres días hábiles.”

Por tanto, una vez presentada la demanda de nulidad, la ley prevé un plazo de 48 horas para que el Presidente del Tribunal la turne al Magistrado Instructor que corresponda y éste tiene un plazo de 3 días para acordar, lo que implica un plazo de 5 días para que pueda resolverse sobre la suspensión, plazo que es mayor al de 24 horas previsto en la Ley de Amparo, por lo que, tratándose de actos administrativos en el Distrito Federal, impugnables mediante juicio de nulidad, a partir del 4 de octubre de 2011, opera una excepción al principio de definitividad que permite promover juicio de amparo sin agotar el citado medio ordinario de defensa.

Similar situación se actualiza tratándose de actos impugnables mediante el juicio de nulidad federal, puesto que  el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece que:


“28.- La solicitud de suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, presentado por el actor o su representante legal, se tramitará y resolverá, de conformidad con las reglas siguientes:
[…]
III. El procedimiento será:
a) La solicitud podrá ser formulada en la demanda o en escrito diverso presentado ante la Sala en que se encuentre radicado el juicio, en cualquier tiempo mientras no se dicte sentencia firme.
b) Se tramitará por cuerda (sic) separada, bajo la responsabilidad del Magistrado Instructor.
c) El Magistrado Instructor deberá conceder o negar la suspensión provisional de la ejecución, a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud.
d) El Magistrado Instructor requerirá a la autoridad demandada un informe relativo a la suspensión definitiva, el que se deberá rendir en el término de tres días. Vencido el término, con el informe o sin él, el Magistrado resolverá lo que corresponda, dentro de los tres días siguientes.
[…]”


Lo que pone de manifiesto que el plazo previsto en la  Ley Federal de Procedimiento  Contencioso establece  (de la presentación de la solicitud de suspensión al día hábil siguiente al de presentación de la  misma  solicitud, completo) es mayor al previsto en la Ley de Amparo (24  horas a partir del momento de presentación de la demanda de amparo) y, por tanto, la disposición constitucional es aplicable para estimar que opera en el caso una excepción al principio de definitividad.

Finalmente, tratándose de recursos o medios administrativos de defensa, las leyes que los regulan generalmente tampoco contienen disposición respecto a los plazos para resolver sobre la suspensión, en caso de preverla, pero prácticamente todos remiten supletoriamente al Código de Procedimientos Civiles (federal o local, según corresponda) y, por tanto, al plazo genérico de 3 días.

En esas condiciones, podemos concluir que, a partir del 4 de octubre de 2011, el juicio de amparo indirecto en materia administrativa puede promoverse sin necesidad de agotar juicios, recursos o medios ordinarios de defensa que no prevean o que establezcan un plazo mayor a 24 horas para proveer sobre la suspensión, lo que implica, de facto, la derogación del principio de definitividad en el juicio de amparo indirecto en materia administrativa.

México, D.F., 26 de octubre de 2011
Germán Eduardo Baltazar Robles

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