martes, 24 de marzo de 2015

No es obligatorio agotar el juicio de nulidad federal antes de promover juicio de amparo indirecto

NOTA: ESTE ARTÍCULO HA SIDO MODIFICADO POR LA VIGENCIA DE UNA NUEVA JURISPRUDENCIA A PARTIR DEL 13 DE ABRIL DE 2015.
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AHORA SÍ ES OBLIGATORIO AGOTAR EL JUICIO DE NULIDAD FEDERAL ANTES DE PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO.

Sigue la versión original del artículo:

El viernes 20 de marzo de 2015 se publicó en la página electrónica del Semanario Judicial de la Federación la jurisprudencia 2a./J. 18/2015 (10a.), sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la contradicción de tesis 361/2014 (para ver la tesis en la página del SJF haga click aquí) que establece:

"INMOVILIZACIÓN DE CUENTAS BANCARIAS. CONTRA EL ACTO QUE LA DECRETA NO PROCEDE EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. De los artículos 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en su texto reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de diciembre de 2010, 116, 117, 120, 121 y 127 del Código Fiscal de la Federación, deriva que el acto que decreta la inmovilización de cuentas bancarias puede impugnarse en forma optativa a través del recurso de revocación, o bien, del juicio contencioso administrativo y que, en ambos casos, puede solicitarse la suspensión de tal acto, sin mayores requisitos que los previstos en la Ley de Amparo. En esta línea, una vez dictada la sentencia en el procedimiento contencioso administrativo, puede promoverse el juicio de amparo en la vía uniinstancial."

En dicho criterio jurisprudencial se prevé la obligatoriedad de agotar, antes de promover el juicio de amparo indirecto, el recurso administrativo de revocación o el juicio de nulidad federal, dado que "en ambos casos, puede solicitarse la suspensión de tal acto, sin mayores requisitos que los previstos en la Ley de Amparo".

En la ejecutoria que dio origen a dicha tesis jurisprudencial (para ver completa la versión pública del engrose use el vínculo: http://www2.scjn.gob.mx/juridica/engroses/cerrados/Publico/14003610.004-2369.doc o, si lo desea, haga click aquí), se consideró que:

"[...]

Es importante mencionar que esta Segunda Sala ya ha determinado que los requisitos que exige ese artículo para que se conceda la suspensión, no son mayores a los previstos en el artículo 124 de la Ley de Amparo abrogada. Este criterio se encuentra contenido en la siguiente jurisprudencia:
Jurisprudencia: 2a./J. 130/2013 (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Segunda Sala, Libro XXIV, Septiembre de 2013, Tomo 2, página 1446, número de registro IUS: 2004553:

PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA (REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE DICIEMBRE DE 2010) NO ESTABLECE MAYORES REQUISITOS QUE LA ABROGADA LEY DE AMPARO PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO. El citado artículo dispone que la solicitud de suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado debe presentarse por el actor o su representante legal en cualquier etapa del juicio, y que ésta se concederá si no se afecta el interés social ni se contravienen disposiciones de orden público, además de que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al solicitante con esa ejecución. Asimismo, contempla su concesión en caso de determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones, aprovechamientos y otros créditos fiscales, si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos; si se trata de posibles afectaciones no estimables en dinero, la medida cautelar se concede fijándose discrecionalmente la garantía, y si pudiera causar daños o perjuicios a terceros, si se otorga garantía para reparar el daño o indemnizar el perjuicio que se cause. De ahí que el citado precepto legal no establece mayores requisitos que la Ley de Amparo vigente hasta el 2 de abril de 2013, para conceder la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado y, por consiguiente, atento al principio de definitividad, el juicio de amparo indirecto promovido contra actos de autoridades administrativas es improcedente si previamente no se agota el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Al tenor de dicha jurisprudencia, ante la posibilidad de suspender el acto reclamado a través del medio ordinario de defensa de revocación o bien, en el juicio contencioso administrativo, sin mayores requisitos que los establecidos en la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, debe concluirse que la inmovilización de cuentas bancarias encuentra reparabilidad por esos medios. 

En la ejecutoria que dio origen a la jurisprudencia invocada, se determinó lo siguiente: 

[la transcribe]

Como se advierte, esta Segunda Sala ya determinó que la Ley de Amparo abrogada y el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en su texto reformado, en esencia son coincidentes respecto a los requisitos para conceder la suspensión de los actos reclamados; luego, debe concluirse que conforme al sistema de impugnación mencionado y a las reglas que lo rigen, la inmovilización de cuentas bancarias puede ser suspendida y reparada a través de las vías descritas. 

Esta misma conclusión es aplicable conforme al texto de la Ley de Amparo vigente, en tanto que en ella prevalecen requisitos similares . 

Ante este escenario, una vez dictada la sentencia en el procedimiento contencioso administrativo puede promoverse el juicio de amparo directo. 

En mérito de lo expuesto se advierte que el afectado con la inmovilización de cuentas bancarias puede encontrar reparabilidad de tal acto, haciendo valer el recurso de revocación en el que podrá solicitar la suspensión de tal acto o bien a través del juicio contencioso administrativo y en su caso, a través de la vía uniinstancial.

[...]"

Como puede advertirse, la ejecutoria NO contiene decisión sobre el problema consistente en que el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo prevé que el Magistrado Instructor resuelva sobre la suspensión "a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud" en tanto que, conforme a la Ley de Amparo, la resolución sobre suspensión provisional, cuando se solicita en la demanda de amparo, debe emitirse "con la sola presentación de la demanda" (artículo 139 de la Ley de Amparo), lo que en la práctica se identifica con el plazo de 24 horas "contado desde que la demanda fue presentada" previsto en el artículo 112 de la citada Ley de Amparo.

Ahora bien, el "día hábil siguiente" debe considerarse un plazo mayor a las 24 horas contadas a partir de que la demanda de amparo fue presentada, dado que los plazos por hora se computan de momento a momento, por lo que, si se presenta una demanda de amparo a las 13 horas de un día, el plazo para acordar sobre la suspensión provisional solicitada en la demanda vencería a las 13 horas del día siguiente, pero si la suspensión se pide en una demanda de nulidad presentada a las mismas 13 horas del mismo día, el plazo para el Magistrado Instructor comprende todo el día hábil siguiente, lo que implica más tiempo que el previsto en la Ley de Amparo.

La consecuencia de ello es que debe estimarse que se actualiza la excepción al principio de definitividad prevista en el artículo 107, fracción IV, Constitucional, que expresamente dispone que: "[...] Será necesario agotar estos medios de defensa siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado, con los mismos alcances que los que prevé la ley reglamentaria y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con dicha ley [...]"

No es obstáculo que, en la ejecutoria que originó la jurisprudencia 2a./J. 130/2013 (10a.), transcrita en la que dio origen a la ahora publicada 2a./J. 18/2015 (10a.), la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación haya considerado:

"[...]
Además como puede corroborarse, la fracción III, inciso c) del artículo 28 analizado establece que el Magistrado Instructor debe conceder o negar la suspensión provisional de la ejecución, a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud; lo cual evidentemente no excede el plazo establecido en la Ley de Amparo, que al respecto establece en su artículo 131 lo siguiente:
“ARTÍCULO 131.- Promovida la suspensión conforme al artículo 124 de esta ley, el juez de Distrito pedirá informe previo a la autoridad responsable, quien deberá rendirlo dentro de veinticuatro horas. Transcurrido dicho término, con informe o sin él, se celebrará la audiencia dentro de setenta y dos horas,…”.
[...]"

Lo anterior, porque el artículo 131 de la Ley de Amparo transcrito en esa parte de la ejecutoria corresponde al anterior texto, vigente hasta el dos de abril de 2013, y se refiere al trámite y resolución de la SUSPENSIÓN DEFINITIVA, que es la que se dicta en la audiencia prevista en el citado artículo, lo que coincide con el artículo 138 de la Ley de Amparo actualmente vigente y que, respecto de la SUSPENSIÓN PROVISIONAL prevé:

"138. Promovida la suspensión del acto reclamado el órgano jurisdiccional deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectación del interés social y, en su caso, acordará lo siguiente:
I. Concederá o negará la suspensión provisional; en el primer caso, fijará los requisitos y efectos de la medida; en el segundo caso, la autoridad responsable podrá ejecutar el acto reclamado;
[...]"

Lo que debe aplicarse considerando lo previsto en el artículo 139 del mismo ordenamiento:

"139. En los casos en que proceda la suspensión conforme a los artículos 128 y 131 de esta ley,131 si hubiere peligro inminente de que se ejecute el acto reclamado con perjuicios de difícil reparación para el quejoso, el órgano jurisdiccional, con la presentación de la demanda, deberá ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden hasta que se notifique a la autoridad responsable la resolución que se dicte sobre la suspensión definitiva, tomando las medidas que estime convenientes para que no se defrauden derechos de tercero y se eviten perjuicios a los interesados, hasta donde sea posible, ni quede sin materia el juicio de amparo."

De tal manera que, aunque la ley vigente tampoco prevé expresamente un plazo para resolver sobre la suspensión provisional, si establece claramente que, si la suspensión se solicita en la demanda de amparo, con la sola presentación de la misma, se actualiza la obligación del Juez de Distrito de resolver sobre la SUSPENSIÓN PROVISIONAL, lo que debe efectuarse dentro de las veinticuatro horas contadas a partir de la presentación de la demanda, que es el plazo que el artículo 112 de la Ley de Amparo vigente prevé para acordar sobre la admisión de la demanda de amparo indirecto.

Por lo anterior, las jurisprudencias 2a./J. 18/2015 (10a.) y 2a./J. 130/2013 (10a.) deben entenderse referidas a los requisitos para la procedencia de la suspensión definitiva, pero no como decisión del Máximo Tribunal respecto al requisito de que el plazo para resolver sobre la suspensión en el medio ordinario de defensa sea mayor que el previsto en la Ley de Amparo para la SUSPENSIÓN PROVISIONAL.

En consecuencia, debe estimarse que existe excepción al principio de definitividad y es posible acudir al juicio de amparo indirecto sin necesidad de agotar previamente el juicio de nulidad federal por tratarse de una excepción prevista directamente en el texto constitucional.

Además, la interpretación de las disposiciones que regulan el juicio de amparo debe efectuarse tomando en cuenta que, conforme al artículo 29 Constitucional, se trata de una garantía judicial indispensable de los derechos humanos y, como tal, no debe suspenderse ni restringirse fuera de los casos previstos en la propia Constitución; además, el artículo 1° Constitucional obliga a preferir la interpretación que favorezca a las personas la protección más amplia y, en consecuencia, la duda entre si es mayor o menor el plazo de 24 horas que "el día hábil siguiente" debe resolverse en el sentido que favorezca el acceso a la acción de amparo; esto es, considerar que existe una excepción al principio de definitividad, 

En cuanto al recurso administrativo de revocación, es optativo y, por tanto, su ejercicio no es obligatorio antes de promover el amparo, como se precisa en la jurisprudencia 2a./J. 99/2004, que establece:

"INCONFORMIDAD. COMO EL RECURSO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 108 DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL, ES UN MEDIO DE DEFENSA OPCIONAL, NO ES NECESARIO AGOTARLO ANTES DE PROMOVER EL AMPARO.
De los artículos 108 y 128 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, así como del 29 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, se advierte el carácter optativo del recurso de inconformidad, el cual puede o no agotarse antes de acudir al juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal. Ahora bien, por cuanto hace a este juicio, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 71/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVI, julio de 2002, página 153, de rubro: "CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. NO ES NECESARIO AGOTAR EL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL CORRESPONDIENTE ANTES DE ACUDIR AL AMPARO.", estableció que el juicio de garantías procede sin necesidad de agotar previamente el juicio de nulidad ante el mencionado tribunal, porque el artículo 59 del ordenamiento que lo regula exige mayores requisitos para conceder la suspensión definitiva del acto reclamado que la Ley de Amparo. En este sentido, resulta innecesario analizar si, tratándose del recurso de inconformidad, la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal establece requisitos mayores que la Ley de Amparo para conceder la suspensión definitiva, pues independientemente del resultado que arroja, en ningún caso podría exigirse que se agotara el recurso últimamente citado antes de la interposición del juicio de garantías, ya que constituye un medio de defensa opcional en la vía ordinaria, que puede agotarse o no, con anterioridad al juicio de nulidad; de ahí que si es innecesario que este último se promueva previamente a la interposición del juicio de amparo, por surtirse una excepción al principio de definitividad, resulta evidente que no es necesario agotar el mencionado recurso."

Por otra parte, debe precisarse que la jurisprudencia 2a./J. 18/2015 (10a.) sólo debe aplicarse a los juicios de amparo promovidos a partir del lunes 23 de marzo de 2015, fecha en que entró en vigor dicho criterio jurisprudencial (se publicó el viernes 20 de los mismos mes y año) y, conforme al último párrafo del artículo 217 de la Ley de Amparo en vigor: "La jurisprudencia en ningún caso tendrá efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.", de tal manera que, si alguien ya ejerció la acción de amparo antes de que fuera obligatorio dicha jurisprudencia, ésta no debe privarlo del derecho ya ejercido, en ese aspecto.

Finalmente, debe precisarse que el análisis del texto de la ejecutoria que dio origen a la jurisprudencia 2a./J. 18/2015 (10a.) NO constituye ejercicio de control difuso sobre la misma, dado que no se concluye que viole la Constitución, sino sólo tiene como finalidad precisar en qué aspecto existe criterio del Máximo Tribunal y, al advertirse que, como ya se precisó, no contiene decisión sobre el plazo para resolver sobre la SUSPENSIÓN PROVISIONAL, puede concluirse que no impide considerar que subsiste la excepción al principio de definitividad prevista en el artículo 107, fracción IV, Constitucional.

México, D.F., 24 de marzo de 2015.

Germán Eduardo Baltazar Robles

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